图1 消费者结社权保护状况总体评价

图2 消费者组织增多后产生的影响

图3 消费者参加消费者社团的意愿

■本报记者 任震宇 文／制图

“结社权
　　《消费者权益保护法》第十二条规定，消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体的权利。第三十一条规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”

溯源消费者结社权

　　结社权是《消费者权益保护法》规定的消费者享有的九项权利之一，与其他权利不同的是，它是一项“用以实现权利的权利”。现实生活中，它更是一项少被提及，长期“沉睡”的权利。
　　2013年2月21日，知名职业打假人王海拨通了广东省深圳市民政局的电话，询问如欲成立“商品房消费者协会”需要哪些条件。
　　成立商品房消费者协会是王海的一个梦想，“早在六七年前就有这个想法了。”王海告诉记者，当时他和一些同事为部分准备成立业主委员会的小区业主提供咨询意见。
　　“我们发现，虽然通过专业咨询公司也能做一些维护消费者权益的工作，但局限性很大，最典型的就是没有话语权。”王海告诉记者：“根据《消费者权益保护法》的规定，立法机关、政府部门在立法立规时要听取消费者组织的意见，消费者组织也有权利对政府部门在消费者权益保护方面的工作进行监督。如果我们能成立一个消费者组织，就可以在政府就立法征求意见时，邀请最好的律师、法学专家提供专业的意见，代表消费者发声。”
　　在王海看来，民间成立消费者组织并非异想天开，他对记者说：“《消费者权益保护法》第十二条明确规定，消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体的权利。这是《宪法》规定的公民结社权在《消费者权益保护法》中的体现。”
　　作为消费者的一项基本权利，结社权由来已久。
　　早在1891年，美国诞生了第一个消费者社团组织：纽约市消费者协会。此后，消费者组织在美国多地出现，并于1898年成立了美国消费者联盟，成为世界上第一个全国性消费者组织。二战后，英国、德国、日本等国家也相继出现了消费者社团组织，“国家立法——行政机构——消费者组织”的消费者保护模式开始确立，成为后发国家消费者保护机制构建的范例。
　　1985年，联合国颁布《消费者保护准则》，该准则是目前影响力最大的全球性消费者保护立法。《准则》规定要确保消费者的六项需要必须得到满足，其中第六项是：有组织消费者及其他有关的团体或组织，而这种组织对影响到他们的决策过程有表达意见的机会。这表明消费者不仅有结社权，而且消费者组织有对与消费者相关决策进行监督、表达意见的权利。同年，欧洲理事会颁布的《消费者宪章》则对消费者的结社权做出了更加明确的规定。
　　国际上对消费者权利的法律规定，对我国《消费者权益保护法》的制定产生了深刻的影响。原全国人大法工委副巡视员，现任中国消费者权益保护法学研究会会长何山教授是《消法》制定的参与者，他在接受记者采访时表示：“当年制定《消法》时，我们就全面引入了《消费者保护准则》等这些国际上通行的消费者权利法规，其中也包括了消费者的结社权。”
　　消费者结社权内容在立法上的阐述，完成了结社自由从单纯的宪法权利向消费者权利的转变，充实了消费者的权利体系。
　　原国家工商行政管理总局市场司司长，中国社会组织促进会专家委员会委员张经告诉记者：“消费者结社权，具有宪法和经济法的双重属性。作为消费者的一项基本权利，它与知情权、人身财产安全权、公平交易权等权利不同，是一种用以保障权利实现的权利。”

沉睡的权利

　　虽然1993年颁布的《消费者权益保护法》赋予消费者的九项权利中就包括了消费者结社权，但相比其他权利，消费者结社权更像是一项沉睡的权利。
　　本报联合新浪网和3G门户网开展的中国消费者权益保护状况调查中，自认“了解”结社权的受访者为11.02%，自认“基本了解”的受访者有26.3%，两者合计仅占全部受访者的37.32%，还有33.06%的受访者表示对这一权利“听说过但不清楚”，表示“完全不知道”的受访者有29.69%。
　　在此调查中还发现，有40.44%的受访者对消费者结社权的保护状况评价为“一般”，有12.02%的受访者评价为“不好”，仅有4.49%的受访者评价为“很好”，14.71%的消费者评价为“较好”，还有28.34%的受访者表示“说不清”。
　　我国大陆地区目前与消费者权益保护相关的专门社团组织最知名的就是消费者协会（委员会）。
　　中国消费者协会是国内历史最悠久，影响力最大的消费者组织，成立于1984年12月，由国家工商总局主管，各地的消费者协会（委员会）由各地工商局主管，接受中国消费者协会业务指导。
　　这些消费者组织有一个共同的特征，即都带有强烈的官方背景色彩，而完全由消费者依据消费者结社权，自发组织、成立的草根消费者社团组织，在我国少之又少。
　　与消费者组织数量稀少相对应的是消费者自发结社行动的落后，调查显示，76.72%的受访者明确表示，在过去的一年中，自己“没有组织成立或参加消费维权社团的想法和行动”，而有此想法或行动的受访者仅有23.28%。
　　张经认为，消费者结社权之所以沉睡，本质上是消费者组织的作用被政府部门所忽视。“以前在政府看来，消费者组织是可有可无，增光添彩的，设立消费者组织是因为国外有所以咱们也要有。我们当年成立消协是很稀奇的，因为这个新生事物符合了历史潮流，所以才能逐渐壮大。我国的市场经济发展到今天，广大消费者权益的保护已经逐步脱离行政管辖的范畴，而进入非政府组织打理的范围，但管理者长期以来没有意识到这一点，消费者结社权也因此难以得到实现。”
　　河北经贸大学商学院副院长戎素云告诉记者；“消费者问题治理力量本应是政府治理力量、消费者治理力量、社会自治组织治理力量的组合，该组合因一国历史状况、政治体制、社会权力分布结构的不同而不同。比如在‘大政府，小社会’的社会权力结构中，由于社会权力基本集中在政府手中，因此对消费者问题的治理主要依靠政府力量。而在公民社会比较发达、社会权力相对分散的情况下，社会自治组织和消费者的治理力量将会成为消费者问题的主要治理力量。”

难以跨越的登记门槛

　　消费者社团组织的稀少，消费者对消费者结社权的陌生，并不意味着消费者没有结社维权的意愿。
　　在本次调查中，认为“出现更多的消费者组织，对消费维权事业会有一定促进作用”的受访者达到53.22%，认为“有很大促进作用”的达到38.71%，两者合计达到91.93%。认为“没有什么促进作用”的有5.97%，认为“有负面作用”的有2.11%。
　　而表示“愿意参加维护消费者权益的社团”的受访者达到68.11%，明确表示“不愿意”的有10.70%，还有21.19%的受访者表示“说不清”。有57.41%的受访者认为，现有的以消费者协会为代表的消费者社团组织还不足以满足消费者的维权需要，表示“基本能满足需求”的受访者为26.59%，而表示“完全能满足需求”的受访者为3.06%，还有12.94%的受访者表示“不好说”。
　　既然消费者有强烈的参加消费者社团组织的意愿，为何消费者没有参加与消费维权相关的消费者组织呢？
　　各国的消费者组织一般分为两种，一种是会员制消费者组织，此类消费者组织公开吸纳个人或者团体作为组织会员，消费者社团以保护会员的利益为中心开展各种活动。英美国家及日本的消费者组织多属于此类会员制组织。另一种是非会员制消费者组织，这种组织没有固定的会员，也可以称为委员会制，以保护一般的消费者为宗旨，服务于所有消费者，香港消费者委员会即属于此类。
　　我国现有的消费者组织与香港消费者委员会类似，都属于非会员制组织，以中国消费者协会为例，其最高权力机构为理事会，理事会成员来自政府部门、学界、新闻界等，显然，普通个人消费者是无法加入这些消费者组织的。
　　至于新成立消费者组织为什么很困难，张经认为，这其中最根本的原因就在于现行的社团登记管理制度对成立社团组织设置了较高的门槛。
　　我国在社会组织登记管理方面有3部现行行政法规，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。根据这3部行政法规，政府对于社团组织的管理体制可以简单归纳为：归口登记，双重负责，分级管理。
　　归口登记是指社团组织统一由民政部和地方县级以上各级民政部门登记，颁发《社会团体法人登记证书》，享有独立法人地位；双重负责是指每一个社团都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理，民政部和地方政府民政部门是本级的社会团体的登记管理机关，主要负责社团的登记、年检和对违反条例行为的处罚，而中央政府有关部门和地方各级人民政府有关部门，以及被政府部门授权的组织是有关行业、学科或业务范围内社会团体的业务主管单位，主要负责对社团登记的审查、年检初审及业务上的监督指导；分级管理是指全国性的社团由民政部登记和国务院有关机关管理，地方性社团由相应的地方民政部门和业务主管机关管理。
　　根据2000年民政部颁布的《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》，只有参加中国人民政治协商会议的8家人民团体和经国务院批准可以免予登记的14家社会团体可以不进行社团登记，而消费者组织并不在这些社团之中。“这种管理体制意味着若要成立社团组织就必须有一个业务主管单位，这是成立消费者社团组织最大的门槛。”张经分析说：“简单说，如果你想申请成立一个社团组织，没有一个符合资质的主管单位给你的申请书盖章，民政部门就不会给你登记，你也就成立不了社团组织。”
　　对于这一门槛的“高不可攀”，王海有着切身体会，他设想的商品房消费者协会就是因为找不到有资质的政府部门愿意成为其主管单位，因而一直无法成立。
　　本报此次调查中也发现，51.50%的受访者表示，登记门槛过高是消费者社团数量少，消费者结社权难以得到保障的原因之一。
　　而之所以在社团登记管理上设置这道门槛，张经认为，这样的双重管理体制是沿袭计划经济做法的一种体现，表明我国对于社会团体发展采取相当审慎的态度，管理者的观念也很滞后，对于社团组织在社会管理中的作用缺乏正确认识。此外，也与当时社团发展总体无序、自律机制不健全、监督薄弱的状况有关。
　　据分析，结社权是《宪法》赋予公民的权利，消费者结社权是《消费者权益保护法》赋予消费者的权利，而民政部的这些规章仅仅是行政法规，却限制了消费者结社权的实现，这实际上是因为下位法与上位法不能顺畅对接。