■本报记者 武晓莉
　　“在忙什么呢？这是以前我们的一些合影照，里面有认识你的人哦，有空看看t.cn/R2UnaT6”。北京朝阳区的警察牛云一大早就收到这样的短信，在别人告诉她不能点开链接之前，她已经点了。而这是一个伪装成微博短链接的病毒，点开后，手机就有很大几率会中毒。
　　工业和信息化部日前公布了《通信短信息服务管理规定》（以下简称《规定》），自6月30日起正式施行。按照《规定》，未经用户同意或请求，谁都不能给用户发送商业性短信；用户同意后又明确表示拒绝接受的，应当立即停止发送；用户明确拒绝或者未回复的，也不能再发送内容相同或相似短信；违规发送的最高罚款3万元。该《规定》充分尊重了用户的自主选择权，也是迄今为止最严格的治理垃圾短信的相关规定了。但在本报记者调查采访时，不少消费者认为罚3万元不足以遏制垃圾短信。

垃圾短信形势严峻

　　垃圾短信治理了很多年，也取得了不小的进展。但是，由于相关措施缺失、侵权成本低，垃圾短信依然屡禁不止，且形势依然严峻。“客户您好，您有一封重要快件，请联系电话xxx领取，中国邮政。”收到这种短信的人也不在少数，成都的一位女士就因为回拨了电话，手机就黑屏了。而类似的短信诈骗还很多，比如航班取消、医保卡冻结、假称银行工作人员等，都是通过手机短信进行诈骗。
　　据工信部和中国互联网中心12321网络不良与垃圾信息举报受理中心的数据，仅今年3至4月该中心收到的用户举报短信就达39551件，其中41.7%的短信息涉嫌金融、买卖票据等违法内容。今年一季度，360手机卫士共为全国用户拦截各类垃圾短信约96.9亿条，较2014年第一季度同比下降53.6%，较2014年第四季度环比下降21.9%，平均每天拦截垃圾短信1.07亿条。在所有垃圾短信中，诈骗短信占12.1%。而在诈骗短信中，冒充熟人的最多，占28.5%；其次是虚假中奖占25.6%，冒充银行占19.9%。
　　金山公司相关技术人员分析说，牛女士接到的短信链接伪装成短链接，一般人很难识别。因此，发送者不明的此类信息，最好不要打开。否则，一旦点击此类连接，病毒就可以读取用户手机中的联系人信息，并且获取发送短信权限，向用户联系人发送预先编辑好的短信内容，或者直接拦截用户短信，让更多人上当。

经营者义务被细化

　　工信部政策法规司负责人说，近年来，我国短信息服务市场迅速发展，2014年全国移动短信业务量超过7630亿条。与此同时，一些服务提供者还存在着经营不规范的情形，滥发垃圾短信的现象突出，受到社会的广泛关注。
　　该负责人表示，早在2012年，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于加强网络信息保护的决定》就明确规定，未经接收者同意或者请求，不得向其固定电话、移动电话发送商业性电子信息，为治理垃圾短信提供了基本的法律依据。但是，对于用户拒绝接收短信息的方式、短信息服务提供者的义务、管理措施以及法律责任等具体问题，仍缺乏明确的规定，垃圾短信治理还面临着法律依据不足等困难。制定《规定》，就是要细化短信息服务提供者的义务，明确商业性短信息的管理制度和处罚措施。

短信服务须消费者同意

　　从《规定》内容来看，主要有三条：基础电信业务经营者不得为未取得电信业务经营许可的单位或者个人提供用于经营短信息服务的网络或者业务接入服务；短信息服务需向用户收费的，短信息服务提供者应当保证计费符合相关法律规定和电信标准，并事先明确告知用户服务内容、资费标准、收费方式和退订方式等；未经用户同意、用户明确拒绝或者未回复的，短信息服务提供者或短信息内容提供者均不得发送商业短信息。
　　按照《规定》，12321举报中心将受理市民的短信息服务举报。在收到垃圾短信后，用户可登录12321网站或其他途径进行举报，违规者将由电信管理机构责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下的罚款，并向社会公告。此外，电信管理机构、举报中心工作人员在短信服务监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，也将依法给予处理；构成犯罪的，还将被依法追究刑事责任。

立法到落实还有距离

　　虽然充分尊重用户选择权等内容，让《规定》受到赞扬，但业内人士也认为，相关规定的可操作性并不强，从立法层面到实际贯彻落实还有不小的距离。
　　电信行业分析师付亮认为，目前治理垃圾短信的对象主要是短信发送者和电信服务经营者，但如利用伪基站发送垃圾短信，发送者为匿名，也未经过运营商正常线路，这样的话，一是运营商治理存在难点，二是找到发送者进行处罚也较困难，他建议追责更应该追究垃圾信息的受益方。
　　电信分析师项立刚说：“立法层面的完善到贯彻落实，中间的距离还很远。”他认为，电信管理部门需要克服执法难的固有难题。此外，1万元到3万元的处罚力度，似乎并不足以震慑所有违法者。
　　付亮认为，界定“商业性”和“非应邀”难度很大。他说，商业性短信界定是有效监管的关键。例如某银行用其端口向用户发送理财信息，算不算商业短信？也属于非应邀，应如何管理？他认为，规定虽已提及互联网信息服务，但条款过粗，不能适合高速发展的现状。
　　此外，业内人士指出，大多商业短信仍然是通过运营商提供的端口群发的，运营商甚至参与收入分成，已被媒体屡屡曝光。如何管好三大基础电信运营商呢？付亮认为，将基础电信运营商的发送行为也纳入管理，初衷是好的，但如不能将服务端口和信息端口分开，监管难度相当大。

●观点
伪基站治理需要群策群力

　　有的短信诈骗分子会将事先编好的诈骗短信通过伪基站伪装成10086、10000、95588甚至110等公众服务号码群发，运营商、银行甚至公安机关都可能成为受害者。
　　伪基站就是绕过运营商网络的假基站。伪基站一般通过短信群发器、短信发信机等相关设备，利用移动网络系统网号和频率资源等，伪装成运营商的基站，“劫持”附近客户手机，模拟任意号码向用户设备大量发送短信。也就是说，通过伪基站，诈骗分子还能够轻易将信息发送号码修改为110、95588、12306等。
　　伪基站严重影响电信运营商网络质量，造成大范围用户通信中断，加大垃圾短信治理难度。通过伪基站发送短信不通过正常通信网络，电信运营商无法进行监测拦截和投诉查证。端口类垃圾短信投诉中，由伪基站导致的曾高达七成，极易引发诈骗等其他治安或刑事案件。因此，公安部还曾专门部署12省区市公安机关集中行动，针对利用伪基站设备作案的新型违法犯罪活动进行严厉打击。
　　一位运营商人士说，伪基站的非法研发、生产、销售，非法获取客户信息，短信群发利益链以及伪基站导致的电信诈骗等诸多问题，情况极其复杂，其治理往往需要涉及多个部门和单位。加上不法分子的犯罪手段不断翻新，整体治理形势依然严峻。因此，运营商也一再呼吁，打击伪基站需要全社会在立法、执法、宣传等各个环节群策群力、标本兼治。
（武晓莉）