林海燕制图

■本报记者 孟刚
　　2017年是我国全面实施“十三五”旅游发展规划的开局之年。这一年里，有关部门发布多项方针政策，用来规范助力旅游产业发展。这些政策进一步推动了行业发展，而在实践过程中还存在哪些问题？哪些还需要进一步改善？我们对各种政策进行了盘点和解读。
新《北京市旅游条例》实施
　　2017年8月1日，新版《北京市旅游条例》正式实施。其中对一日游等进行了严格规定，如禁止单位或个人散发、张贴一日游产品广告、以不合理低价揽客、擅自变更行程或中止服务等，对于违反规定的，最高可被处以10万元的罚款。
　　点评：新《北京市旅游条例》正式施行，为加强旅游执法、净化旅游市场提供了比较完善的法律保障，为北京旅游行业迈向更加成熟的发展阶段奠定了基础。条例采用疏堵结合的方式，可以有效治理非法一日游市场，但目前在旅游市场上，相关乱象未能完全杜绝，尤其寒暑假期间，大量外地游客涌入北京旅游市场，非法一日游经营者利用成熟的经营链条躲避旅游监管。随着进京游客和入境游客人数越来越多，除了出台法律法规规范旅游市场外，还应增加正规旅行社的供给，加强旅游信息的传播，开通市内往返景区和京津冀景点的旅游巴士。这样既能满足游客的旅游需求，又能阻断非法一日游揽客渠道。
强制监管旅游保证金
　　就在青扬五洲老板失联事件持续发酵之时，2017年9月6日，国家旅游局印发了《关于规范旅行社经营行为维护游客合法权益的通知》，对各地旅游主管部门履职、旅行社规范经营提出了要求，倡导游客理性消费，共同抵制不法经营行为、防范市场风险。该《通知》要求，各地旅游主管部门要规范旅行社经营，严控经营旅游套餐产品带来的市场风险；严查在收取出境游保证金中的违规行为，旅游社收取出境游保证金，必须采取银行参与的资金托管方式；严厉打击预付卡违规经营行为，全面排查旅行社单用途预付卡发行及履约情况，严禁擅自将单用途预付卡转为多用途预付卡。
　　点评：上述通知对三个问题提出了警示和管控：一是旅游套餐产品，二是出境游保证金，还有一个是衍生的预付卡。这三项业务均有类金融属性，其中出境游保证金操作模式涉及非法集资界限与定性的问题，而预付卡或套餐产品需要企业拥有足够的风险覆盖能力，同时应对收取的费用和用途设立保证金及民事要求。
　　旅游业在金融方面的探索，包含了预付费卡或套餐保证金，若能合理合规地探索发展，为消费者及企业都带来更多的福利，这种探索还是值得实践的。一方面可以制定类似银行存款准备金的制度，有一定额度的存款准备金，才能做相应额度的预付卡或者是套餐产品，保证风险指数；另一方面，应加强资金使用过程中的风险管控，特别是防止在消费者、企业、资金托管机构三方均不知情的情况下过度冒险导致资金损失。但从目前来看，这种方式在探索过程中亟须规范和监管。
旅游民宿行业标准发布
　　2017年8月15日，国家旅游局批准并公布了《旅游经营者处理投诉规范》《文化主题旅游饭店基本要求与评价》《旅游民宿基本要求与评价》和《精品旅游饭店》等4项行业标准。其中，《旅游民宿基本要求与评价》标准规定了旅游民宿的定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件。其作为首个涉及民宿的国家行业标准在2017年10月1日正式生效。
　　点评：民宿产业由于所在的区域、从业人员等诸多特殊因素，各地发展不均衡，特别是消防、卫生、安全等方面没有明确要求。该项标准的发布有利于规范民宿行业，从而推动我国民宿产业健康可持续发展。
　　民宿作为非标住宿产品，围绕标准规范发展的同时，在文化创意、建筑特色、氛围营造等方面不应有太多的束缚，需要个性化发展。另外，目前民宿行业的火爆更多的是来自于市场推动，希望在标准公布后，有更多受市场和游客欢迎的民宿出现。
《景区游客高峰时段应对规范》出台
　　2017年11月21日，国家旅游局同时发布《景区游客高峰时段应对规范》《旅行社在线经营与服务规范》《温泉旅游企业星级划分与评定》《温泉旅游泉质等级划分》等4项行业标准，计划将于2018年5月1日起实施。其中《景区游客高峰时段应对规范》对景区游客高峰时段的基本要求进行了规范。
　　点评：《景区游客高峰时段应对规范》作为行动指南，规定了一些基本数据。在我国，景区高峰时段基本都在节假日黄金周。要应对高峰，核定日最大承载量是最重要的问题。需注意的是，新景区规划单位核定的承载量因计算方法问题往往数值偏大，科学性合理性均有偏差，需在运行之后再度调整，不能仅靠景区自主操作。
《导游管理办法》实施
　　2107年10月16日，《导游管理办法》经国家旅游局第17次局长办公会议审议通过，其中规定导游证采用电子证件，以电子数据形式存储于导游个人的移动电话等移动终端设备中。游客、景区、执法人员等通过扫描电子导游证上的二维码即可识别导游身份，原IC卡导游证已于2017年10月31日停止使用。该《办法》于2018年1月1日起施行，进一步加强导游队伍建设，保障导游合法权益，提高服务水平。
　　点评：《导游管理办法》明确细化了导游执业过程中各类违法违规行为，并在罚则部分明晰了相应的法律责任，使得游客遇到纠纷时，相关主管部门能够更有参照性地去进行处理，能让游客玩得更踏实，也有利于导游职业的健康发展。同时，管理办法中对导游劳资关系保障予以加强，有利于导游提高服务水平。正视旅游业特别是导游的利益需求，维护其基本权益，对提高整体服务水平是有益的。
工业旅游将渐成常态
　　2017年12月1日，国家旅游局批准公布了《国家工业旅游示范基地规范与评价》行业标准。该标准规定了国家工业旅游示范基地的术语和定义、基本条件、基础设施及服务、配套设施及服务、旅游安全、旅游信息化、综合管理等内容。
　　点评：相比传统旅游，工业旅游更能满足游客的好奇心和求知欲，让游客加深对都市的了解，增强对企业、科技或者文创的感性认识，为游玩一个工业旅游景点而开启一段旅程将成为常态化旅游消费行为。不过，国家并未相应地制定规范性要求，目前工业旅游景点的大小规模及配套设施的齐整程度不一，甚至很多工业旅游的品类中硬件设施都不完整。以上标准基本还是按照旅游目的地类型制定的规范，强化了对工业遗产的保护、展示等方面的要求。
特色小镇建设宜旅宜业
　　2017年12月4日，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出各地要把特色小镇和小城镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台，促进新型城镇化建设和紧急转型升级。同时要从实际出发，遵循客观规律，防止盲目发展、一哄而上，更要严控房地产化倾向。此前三部委曾联合发布通知，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，到2020年培育1000个左右特色小镇。随着第一批第二批特色小镇名单的公布，特色小镇建设进行得如火如荼。
　　点评：特色小镇魂在文化、特在创意、贵在产业，每一个真正的文旅小镇都是宜旅宜业的，也是全域旅游发展的有力支撑。但在发展过程中，特色小镇挂羊头卖狗肉的问题非常突出，打着特色小镇旗号，四处圈地的情况屡见不鲜，出现了房产化、虚无化、脱节化的发展方向，不利于特色小镇的健康和长远发展。上述《意见》的出台是给特色小镇发展热度降温、隐患纠偏，目的在于让特色小镇实至名归，打造特而美、特而精、有生活、有温度、有内容的小镇。
乡村旅游促农村经济升级
　　国土资源部、国家发展改革委2017年12月21日表示，各地可以安排一定比例土地，利用年度计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。乡村旅游、农村电子商务、特色小镇、设施农业等农村新产业新业态用地正获政策支持。
　　点评：该政策对于调节土地供给结构、促进农村产业升级、推动乡村旅游发展有着重要的价值意义：适当增加农村产业土地利用，进行乡村旅游项目建设。