■本报记者 任震宇
　　日前，国家质检总局在其官网发布《消费品召回管理办法（征求意见稿）》（以下简称 《办法 （征求意见稿）》），公开向全社会征求意见。有关人士表示，此举表明，消费者合法权益将获得更加完备的制度保障。
艰难起步
　　2000年，宁夏回族自治区地矿厅司机黄国庆因自己驾驶的三菱帕杰罗越野车刹车油管设计上存在问题，向三菱公司提出索赔要求，直接导致随后席卷全国的三菱汽车召回事件。这一事件也成为日后出台的我国首部《缺陷汽车产品召回管理规定》的导火索。中国的产品召回制度由此诞生。
　　2007年，国家质检总局颁布《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理规定》，将儿童玩具与食品纳入召回范畴。2009年颁布的《食品安全法》将食品召回上升到国家层面，规定国家建立食品召回制度。2013年国家质检总局颁布《进出口乳品检验检疫监督管理办法》，建立起进口乳品的召回制度。
　　记者了解到，迄今为止，我国建立的缺陷产品召回制度都是针对单项产品的，涵盖所有产品的召回制度，还未建立。
　　2002年，上海市出台《上海市消费者保护条例》，首次规定了经营者对缺陷产品的召回义务以及行政部门的召回管理责任。该条例没有对缺陷产品的范围进行限制，包括各种符合《消费者权益保护法》对“个人消费”定义的产品。
　　早在2007年就有消息称，国家质检总局已经开始起草《产品质量担保条例》。该条例如获通过，将有望建立起覆盖各种产品的“三包”、召回制度。当时，由于汽车“三包”制度尚未建立，一度有观点认为，该条例将有望代替汽车“三包”规定。但直到2012年汽车“三包”规定出台，《产品质量担保条例》仍杳无音讯。
　　同样由国家质检总局起草的《缺陷产品召回管理条例》，被纳入国务院2008年立法规划，并于同年9月首次召开立法听证会。根据当时公布的草案，其适用范围为除药品、军工产品以外的所有产品。记者获悉，虽然该条例于2009年进入到公开征求意见阶段，但迄今仍未能出台。
曲折之路
　　建立全面产品召回制度的努力并未停止。2013年修订颁布的新《消费者权益保护法》第十九条规定：经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回支出的必要费用。
　　6月17日，国家质检总局在其网站上公布了《消费品召回管理办法（征求意见稿）》，规定：在我国境内生产、销售的消费品的召回及其监督管理适用本办法。所称消费品，是指直接或预期满足人们日常生活、办公和娱乐等使用需要，销售给消费者或供消费者使用的产品。
　　中国人民大学法学院教授叶林认为，《办法（征求意见稿）》离此前拟议的覆盖大多数产品的召回制度有较大的距离，虽然它的名称是《消费品召回管理办法（征求意见稿）》，但其实只覆盖了一部分消费品，只能称之为部分消费品召回管理办法。《办法（征求意见稿）》第二十八条列出了十一项不适用该办法的消费品，包括汽车、食品、药品、化妆品、医疗器械、烟草、农药等。“《办法（征求意见稿）》的制定机关是国家质检总局，实施召回的机构是国家质检总局和省级质检部门，也就是说，它是一个部门规章，效力局限于国家质检总局的职权范围之内。而不适用该办法的消费品大多数是由其他部门主管的，如食品、药品、化妆品、医疗器械由国家食药监总局主管。汽车虽然由国家质检总局主管，但是已经有了《缺陷汽车产品召回管理条例》，这是由国务院颁布的行政法规，其地位高于作为部门规章的《消费品召回管理办法》。这就可能会出现问题，比如说《办法（征求意见稿）》不包括食品，但包括食品包装，如果某种食品包装出现缺陷需要召回，那是否要连同食品一起召回？该由质检部门召回，还是其他行政机关召回？”
未来可期
　　之所以出现这种尴尬局面，叶林认为，是由于《办法（征求意见稿）》的层级较低，只是部门规章，而原先拟议的《缺陷产品召回管理条例》则是拟由国务院出台制定的行政法规，其效力、层级要高得多，管理范围也不会局限于一个部门的职权范围内，可以避免因部门职权范围限制而导致“例外”过多的尴尬。
　　这一尴尬还带来了连锁反应，比如新《消法》中规定了经营者对问题和存隐患产品的召回义务，经营者的涵盖范围较广，包括生产、批发、零售、运输、存储等各方面。而《办法（征求意见稿）》规定“生产者是缺陷消费品的召回主体”，其他经营者则有“协助生产者召回”的义务。叶林认为，之所以这样规定，一方面是因为《办法（征求意见稿）》规定的是产品缺陷问题的召回，而产品缺陷多由生产者造成，由其承担责任较为合理，另一方面也和质监部门主管生产的职权范围有关。
　　由此引发的另一个尴尬就是可能涉及不同市场监管主体职权划分的问题，即作为一个部门规章，它赋予质监部门开展缺陷产品召回工作的职责，但其他市场监管部门也有在自己职权范围内开展召回工作的职责，如食药监部门对不合格食品、药品等也可以召回，这样就会有多部与召回相关的部门规章并存。
　　中国政法大学副教授朱巍同意这种观点。“《办法（征求意见稿）》可能存在一些问题，但本身是很大的进步，它若能得以出台，大多数消费品的召回将有法可依，这对保护消费者权益是很有利的。”朱巍认为，《办法（征求意见稿）》是质监部门在自身职权范围内，针对存在缺陷的产品制定的召回制度，不具有排他性。如果立法部门能在更高的层面制定一个关于召回的规定，那对落实召回制度，保护消费者利益都会更有利。
　　专家认为，可能是由于《缺陷产品召回管理条例》因某些原因迟迟不能出台，而建立覆盖广泛消费品的召回制度又很迫切，在这种情况下，国家质检总局打算先出台部门规章，将大多数消费品纳入其中，解决当前的需求。未来，还是有可能从国务院甚至全国人大层面出台有关召回的行政法规或者法律。