图一：不同年龄段失能状态表
■本报记者 孙燕明
　　近日，中国保险行业协会、中国社会科学院人口与劳动经济研究所联合发布《2018-2019中国长期护理调研报告》（以下简称《报告》）显示，调查地区有4.8%老年人处于日常活动能力重度失能、7%处于中度失能状态，总失能率为11.8%。同时，日常活动能力和独立生活能力均重度依赖的老年人占比达到25.4%，即有1/4的老人需要得到全方位的照料。
　　该《报告》以23个已开展长期护理保险制度试点的城市为调查框架，以居住于当地主城区的60岁及以上老年人和30至59岁成年人两个人群为调查对象，系统分析了老年人生活活动能力、失能老人护理服务人群、成年人对失能风险的认知偏差及护理规划意愿等问题。
　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任、研究员杨团在接受《中国消费者报》记者采访时指出，在我国人口快速老龄化、失能失智人口快速发生、照护需求快速增长和家庭结构变迁的现实下，化解风险的长期照护政策选择和制度设计已经刻不容缓。
长期护理保险购买率偏低
　　调查表明，影响老年人失能的首要因素是年龄，65岁是一个重要节点，很多老人第一次出现失能现象就是在65岁左右，年龄越大就越严重。
　　从性别来看，70岁以前，男性发生中度以上失能的概率略高于女性；70岁之后，女性则面临更高的失能尤其重度失能风险。
　　从健康角度来看，中度以上失能老年人的健康水平显著下降，97%的人同时患有至少一种以上的慢性病，其中心脑血管疾病、癌症、阿尔茨海默病、呼吸系统疾病和帕金森症是严重失能老人的高发疾病。
　　从家庭结构来看，特别需要关注没有子女陪伴的独居老人，即所谓的空巢老人。在中度和重度失能人群中，空巢率分别为 3.6%和 6.2%，而调查样本整体空巢率仅为1.7%。也就是说，在严重的失能人群中，有着比例更高的空巢老人。《报告》显示，有93%的中度失能老人接受过一种以上护理服务，有95.4%的重度失能老人接受过一种以上护理服务，子女、亲属、保姆等非专业人员是主要的服务供给者，但服务中心随失能程度的加重逐渐向专业机构转移。对重度失能老人来说，养老机构的重要性显著加强。
　　中度及重度失能老人均面临较大的服务缺口和保障缺口。服务供给不足集中在协助服药、压疮护理、心理咨询等医疗护理服务方面，日常生活服务相对过剩。在费用支出方面，个人筹资水平较高，老人的支付意愿也远低于实际支付水平，保险保障尤其是商业保险的作用亟待提高。
　　66%受访成年人对自身失能风险持过于乐观态度，低估了未来的护理需要。超过一半的成年人认为必须在年轻时就进行护理规划，但更多人认为规划的执行十分困难。与失能风险直接相关的长期护理保险在各类商业人身险中的购买率最低。
　　调查表明，27.4%的成年人、19%的老年人愿意接受“以房换护理”模式。然而，作为一种养老保障工具，“以房换护理”模式适应的人群特征非常鲜明。它更适合风险态度保守、自我养老储备不足、偏好社区护理模式的中低收入人群或非本地户口人员。
　　长期照料服务补贴应对准中低收入失能失智老人
　　多年来，政府以直接投资设施和给予各类财政补贴的方式投入老年服务事业。自“十二五”以来，更加强了这两类投入，从中央到地方各级政府以改扩建或新建方式直接投资公办养老院和社区养老日间照料中心，并和私人资本合资或合作建设养老院。总体匡算，各级政府和相关部门在老年服务设施上的总投资已经超过1000亿元。不过，投入与产出的效果并不理想。
　　目前，全国共有各类养老机构4.23万个，床位429.1万张，收住老年人214.6万人，入住养老机构已经成为重要的养老方式。
　　杨团表示，近年来，我国养老机构床位数快速增长，同时空置率一路上升，2009年为21%，2014年达到48%，目前全国养老机构平均空置率已达到50％。新增的床位主要分布在中高端养老院和乡镇敬老院，瞄准的都是健康老人，而非失能失智老人。出于护理成本的考虑，很多养老机构即便空床，也不愿收住失能失智老人。
　　2009年，据全国老龄办课题组调查，我国公办机构收住失能失智老人仅占入住老人的9.3%。近年来虽然入住率有所提高，但城镇公办养老院和高档民办养老院失能失智老人平均入住率仅占30%和10%。
　　目前，约占公办养老机构七成的乡镇敬老院按政策规定只收住“五保”老人，而非失能失智老人，新建和改扩建的乡镇敬老院虽然床位增长很快，但空床率居高不下。
　　同时，相当部分的中低端民办养老院设施简陋，又难以享受医疗保险政策，虽然接受失能失智老人的比例超过公办养老院数倍，平均达到70%，却得不到中等收入家庭的青睐，也存在较高空置率现象。
　　更为重要的是，失能失智老人的支付能力不足。中小型民办养老院月收费大多为3000元至5000元，包括床位费、护理费及伙食费，医药费除外。而大多数城镇企业退休人员人均月退休金大多为1500元至3000元，要支付这笔费用，缺口在1/4至一倍之间。城镇企业退休人员尚且如此，一般城镇居民和农村居民就更加困难。
　　那么，是否存在养老机构收费过高现象？杨团解释说，中小型民办养老院开支的一半是房租。房租不仅属于刚性支出，还逐年上涨，挤压了软性的照料服务，致使民办养老院照料资金普遍短缺，这成为护理人员流动性大、合格率低、服务差、管理粗放等问题的根源。
　　由于失能失智老人的护理费高于一般老人，中小型民办养老院多收住失能失智老人，这样既可以提升收费总额，又可分摊房租。
　　中高端老人养老院的月收费约6000元至1.2万元左右，其中的公办养老院由政府建设，无需付房租，收费水平即便与同等规模和设施的民办养老院相似，也可节省大约一半开支，这也是表面看公办养老院收费水平相对偏低的原因。
　　杨团进一步分析说，政府补贴分为补供方和补需方的补贴。补供方的补贴有老人院床位建设费，还有与床位高度关联的运营补贴和对从业人员的补贴。长期固化在床位上补贴多重叠加、逐年增长，直接补贴给养老机构，并没有对准失能失智老人的长期照料服务。
　　补需方在早期主要针对80岁以上老年人给予高龄现金补贴，后来开始发放老年服务券，可以购买食品、药品，以及支付餐饮、家政、理发等费用。这类补贴只能算作老龄或高龄补贴，不具备长期照料服务补贴的意义。
　　杨团建议，我国应对各地老年人服务补贴政策进行政策梳理，明确规定政府给予失能失智老人的补贴属于长期照料补贴，只能用于居家和机构长期照料服务费的支付，不可随意使用。同时还应规定，长期照料服务费补贴必须以长期照料对象的动态评估为依据，并对执行效果进行政策监督。
　　公办养老机构应发挥兜底保障作用
　　天津南开大学经济学院教授、老龄发展战略研究中心主任原新在接受《中国消费者报》记者采访时表示，有关部门应将长期护理保险制度与特殊人群的兜底补贴制度有效衔接，加大没收入、低收入长期照护对象的财政补贴力度。
　　他认为，公办养老机构应办成福利型养老院，以接收失能半失能人群为主要服务对象，因为公办养老机构的土地、房屋、设施、用品等都是国家投资，照护人员也是国家支付工资，应发挥对长期照护对象兜底保障的作用。
　　2016年6月，人力资源和社会保障部选择青岛、长春、南通、上海、承德、齐齐哈尔、苏州、宁波、安庆、上饶、荆门、广州、重庆、成都、石河子等15个城市开展长期护理保险制度试点，探索建立适应我国国情，以社会互助共济方式筹集资金的社会保险制度，为长期失能人员的基本生活照料及与基本生活密切相关的医疗护理提供保障。
　　记者从国家医疗保障局了解到，截至2019年6月底，青岛等15个试点城市和吉林、山东2个重点联系省的参保人数达到8854万人，享受待遇人数42.6万人，年人均基金支付9200多元。实践中，对符合规定的长期护理费用，长期护理保险支付水平总体控制在70%左右，个人负担30%左右。
　　原新分析认为，医疗保障、社会保障、长期照料构成了老年保障制度的三个制度安排。在西方发达国家，前两种制度已有200多年的发展历史，长期照料制度在上世纪80年代才兴起，如今西方发达国家已普遍建立起这种制度。前两个制度是针对所有公民的普惠性制度，长期照料则是针对失能半失能、高龄老年人特殊制度，包括护理、康复、心灵慰藉、临终安排等保障。
　　“我国应尽快建立长期护理保险制度，并建立专业化、规范化、标准化的配套体系。”原新表示，每位照护对象的类型和级别不同，需要的照护程度也不同。以澳大利亚为例，将长期照护对象分为8级，最高级对象需要24小时连续照护，最低级对象每天仅需要两小时照护。我国应制定长期照护对象分级分类的补贴政策。