谢正军／图
■本报记者 郑梦超
　　在我国很多地区，公民要想考取驾驶证，必须要先到驾校接受培训，这种驾照捆绑驾校的模式被称为“考培合一”。该模式的存在，极易诱发行政部门及驾校间的垄断和权利寻租现象，同时也提高了学车者的时间和经济成本。但纵观我国现行法律法规，其中并未明文规定要“考培合一”。为何该模式多年来一直盛行？个人直考驾照是否具有可行性？记者采访了部分法律人士。

直考驾照终审被驳回

　　12月4日，江苏省南京市中级人民法院二审驳回当地居民苏小姐直考驾照的诉求，维持原判。南京市中院在判决书中表示，我国法律、法规对申请机动车驾驶证的条件，并没有规定必须经过驾驶培训学校的培训，但对在道路上学习机动车驾驶技能有明确的规定要求，即是否符合《道路交通安全法实施条例》第二十条第一款规定的程序要求和第二款规定的条件，进行机动车驾驶技能学习。而苏小姐提出自学考驾照，并不符合这一规定。
　　2012年8月，苏小姐到南京市车管所申考驾照，被以必须先通过驾校培训为由拒之门外。今年1月，苏小姐向南京市玄武区人民法院递交起诉书，状告南京车管所行政不作为。在一审中，南京市车管所答辩称，在收到小苏提出的机动车驾驶证的书面申请后，经初步审查，认为其不符合受理条件，并对其发出《首接责任通知单》，已经履行了法定告知义务。一审法院认为，南京车管所要求苏小姐提供参加过符合条件的机动车驾驶技能培训凭证，再申请机动车驾驶证，意思表示明确，该告知内容不违反法律与行政法规的规定，车管所并不构成行政不作为。

直考尚存诸多障碍

　　个人是否可直考驾照？这个问题在我国争议多年。今年4月，公安部在对网友留言的公开回应中表示，中国法律法规没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训，但在道路上学习驾驶技术应符合有关规定。《道路交通法实施条例》第二十条第二款规定，在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行，与教学无关的人员不得乘坐教练车。目前来看，教练车、教练员、规定路线这些硬性条件在国内绝大多数地区只有驾校具备，即仍需到驾校学习后方可考取驾照。多数网友对此认为，上述说法属自相矛盾。
　　北京市顺义区人民法院教研室法官孙春牛认为，公民在驾校考试前的学习训练和档案衔接中还存在诸多体制性、现实性障碍和制约因素，甚至面临着一系列问题和风险，虽说在理论上可绕过驾校申请驾照，但前景并不乐观。
　　孙春牛说，公民直考驾照会存在安全责任风险。一是涉嫌构成交通违法，承担行政处罚责任；二是一旦发生第三方交通事故，学车人和教车人还将面临连带赔偿的风险，即使车辆投保保险，保险公司也将以无证驾驶的免赔事由拒绝理赔；三是发生交通事故，入罪门槛低，承担刑事责任。“在现有体制下，未取得驾照的人未经驾校学习私自上路练车，面临无证驾驶的尴尬境地，构成无证驾驶违法行为，学车人和教车人都将面临处罚。根据最高法《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第二款规定，无证驾驶致一人以上重伤，负全部或主要责任的即可定罪”。
　　北京两高律师事务所律师董正伟分析认为，我国《行政许可法》第五十四条第二款规定，公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。因此，强制到驾校学习驾驶技术后再进行考试的规定明显违法。但在驾考问题上，因相关实施细则并未出台，因此并不具有可行性。

应完善直考流程

　　直考驾照并非没有先例。早在2007年，深圳市民谯彬便打赢了与车管所的行政诉讼官司，成为我国直考驾照第一人。而在2009年4月，国务院法制办就曾答复指出：公安交警不受理未经机动车驾驶机构培训的人报考没有依据，进而叫停了湖南省公安厅、交通厅联合制定的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》所确立的“考培合一”模式。随后，湖南、河北、广东、内蒙古等省市开展了直考驾照的试点，也有少数人通过直考取得了驾照，但数量极其有限，实施效果也不理想。
　　孙春牛认为，公民直考驾照面临学习用车、教车人、学习场地等供给渠道缺乏。同时，也面临技术管理障碍。“公民获得驾照前必须在指定的路线、时间进行上路练习，应当使用教练车，并有教练员随车指导，即面临车难找、人难寻、场地少等现实困难。另外，各地对学车和练车实施计时管理机制，申请驾照考试前必须出具《驾校培训记录》和相关培训档案，个体自学的则无法提供”。
　　孙春牛建议，要想使直考驾照从理想权利变为现实操作，首先应完善直考流程，明确直考的条件和适用范围。建议采取先行试点、逐步推开的方式，设立直考预约岗，完善相应的技术管理措施，改变当前依靠驾校培训档案进行考试的做法，完善考前服务各项机制，真正实现随时自行预约，方便学车人咨询办理，待经验成熟后再全面推开。其次，要放宽教车人、练车场地、学习用车等资格准入门槛。时机成熟时可建立私人教练制度，通过资格审核的方式进一步扩展教车人的范围。只要车况安全性能良好，便可申请成为教练车。同时，政府相关部门应开辟更多的公共场所，供学车人合法学车使用。此外，还可以进一步完善教练场对外出租机制，允许教练场有偿出租，政府合理确定出租价格，方便学车人根据个人时间，按学时购买练车服务。
　　“直考驾照需要政府加大相关设施的投入以及制度建设，同时，社会力量也应提供相应服务。”董正伟建议说，政府应积极引导建立相应完善的保险投保理赔机制，将学车人的驾驶行为纳入投保范围，适当提高缴费数额，确保事故发生时可通过保险降低风险。

●相关案例
深圳市民成直考第一人

　　深圳市民谯彬具有10余年驾龄，因驾驶技术档案丢失一直没有办理转移登记手续。2007年3月7日，他来到深圳市南山区车管所，准备以个人身份报名考证。但其申请被拒绝，理由是没有提交驾校培训记录，依据为当时广东省公安厅、交通厅粤公通字【2006】376号文，其中规定“在申请报名考试取得驾照前，必须出具驾校培训记录”。随后，谯彬以行政不作为为由将深圳市交警支队车管所告上法庭。庭审期间，广东省法制办敦促广东省公安厅、交通厅出台粤公通字【2007】212号文。该文明确规定：“根据 《广东省行政机关规范性文件管理规定》，从即日起停止执行《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》（粤公通字【2006】376号）。”最终，一审法院判决谯彬胜诉。当年8月30日，他成为我国直考驾照第一人。
　　截至今年4月，深圳已有约1万人通过自考拿到驾照。2012年12月17日，深圳交警以“网上车管所”为平台，在广东省率先启用“散学申领驾驶证网上报名预约系统”，按照报名顺序获取名额。市民可以通过自学理论和找老驾驶员学习驾驶技术后,直接到车管所参加驾考,合格后即可获得驾照。目前每个月的配额为500人。
（郑梦超整理）